+7 (812) 400 00 47

190121, Санкт-Петербург, наб. кан. Грибоедова, д. 130

Версия для печати

Игра на чужом поле ПН№19 (45) 2014

Автор: Евгения Кайданова

С 1 января 2014 года вступил в силу закон «О федеральной контрактной системе» (ФЗ-44), но, как и предполагали еще на этапе его разработки и принятия в прошлом году, облегчения новый закон, к сожалению, игрокам рынка не принесет: скорее – добавит новых проблем. Поэтому теперь смело можно сказать, что надежды на избавление от оков ФЗ-94 посредством ФКС не состоялось.

Сравнивая ФЗ-94 и ФЗ-44, эксперты говорят, что, принципиальных отличий между первым и вторым – практически нет; новый закон называют таким же слабым, как и предыдущий, так как он не обеспечивает всем участникам рынка равных условий для получения госзаказа, а, местами – усложняет как процедуру отбора подрядчиков, так и сам процесс выполнения заказа.
Отбор компаний для тендера построен таким образом, что, в выигрыше оказываются только крупные предприятия, монополисты в своей сфере, а мелкие и средние компании, пусть даже высокого профессионального уровня, и имеющие достойный уважения послужной список, рискуют остаться «за бортом» уже на этапе отбора для тендера.
К тому же, такая система отбора совершенно не помогает достичь того, чтобы, в результате на исполнение заказа вышли только настоящие профи, а не компании-однодневки: как известно, среди субподрядчиков может оказаться кто угодно. Фактически, теперь крупные подрядчики, как распределители работы для более мелких компаний, благодаря ФЗ-44 еще более упрочат это свое положение, потому что малый и средний бизнес в новых условиях отбора и в охоте за работой просто не дойдет до этапа участия в тендере, а, будет вынужден рассчитывать на договоренности с генподрядчиком.
Сумма гарантийного обязательства по-прежнему привязана к максимальной сумме контракта, а не к итоговой, что, опять-таки отдает приоритет игрокам-гигантам: ведь, чем крупнее предприятие, тем больше у него финансовый ресурс, тем больше к нему расположены банки.
Позитивным изменением для дорожно-мостовой отрасли продолжает оставаться распоряжение Правительства РФ №2019-р от 31.10.13, вступившее в силу так же, как и ФКС, с 01.01.14, согласно которому, будущие исполнители дорожно-мостовых работ будут определяться не посредством аукционов, а только на конкурсной основе, если цена контракта превышает 50млн руб для обеспечения муниципальных нужд и 150млн руб для обеспечения государственных нужд.

«Кручу-верчу – всех запутать хочу»
ФЗ-44 называют более усложненным вариантом ФЗ-94; в частности – по способам размещения, проведения госзакупок, критериев отбора и оценки подрядчиков.  То есть, кардинально подход и процесс не изменились, но, стали еще сложнее, так как в дополнение к старым способам определения подрядчиков ввели конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.
Эксперты отмечают, что ФКС, несмотря на то, что, как заявлялось, разрабатывался при участии отраслевиков и для них же, на самом деле, представляет собой инструмент для детального контроля процесса осуществления госзакупок сверху. Не связать такую направленность нового закона с общим нынешним трендом в нашей стране – борьба с коррупцией – конечно, невозможно. Наверняка именно поэтому разработчики закона сделали упор на контрольно-карательные меры, а не на то, чтобы создать ясный для всех документ, по которому можно было бы работать.
Конечно, в чистом виде ФКС применяться не будет: все – в первую очередь, исполнительная власть – ждут, когда появится порядка полусотни подзаконных актов, из которых они узнают, как и в каких ситуациях применять закон на практике. Однако подзаконные акты легко могут стать настоящими воротами для коррупции, так как, они, зачастую, являются результатом лоббирования интересов монополистов из различных областей. Таким образом, ФКС средством, ограничивающим коррупцию, не является, а, скорее, переводит ее на более высокий уровень. Притом, что, преференции закон отдал крупным предприятиям, притом, что тенденция к слияниям и укрупнениям на рынке в целом продолжает сохраняться, эксперты опасаются, что, в результате отрасль будет представлена ограниченным кругом предприятий-гигантов, которые, в обретении госзаказа будут мериться силами только между собой, потому что «мелкая рыбешка» просто перестанет существовать.
По сути, такая ситуация означает, что свободного рынка – нет, зато есть монополизм и клановые интересы. И новый закон, закрепляющий это положение вещей.

 

Объем работ в сфере «строительство» в 2013 году составил 95,3% от показателей 2012 года. (Петростат).



«За хорошее зрение - сто рублей премия!»
Система отношений заказчик-подрядчик, наряду с новым запутанным законом, усложнится еще и тем, что, в исполнительной власти стало больше профильных комитетов, отвечающих за сферу дорожного строительства. Однако, не смотря на общую для всех этих комитетов сферу, их работа совершенно не скоординирована и только мешает процессу. «Мельчить» обязанности для исполнительной власти стали для того, чтобы сделать более ясным, за что отвечает каждый, даже мелкий чиновник, и, следовательно, лучше его контролировать, если тот захочет вступить с кем-нибудь в преступный сговор.
В результате получилось, что ясности не прибавилось, качество контроля – сомнительно, а борьба с коррупцией – «и ныне там». Но, формально, как и в случае с «обновленными» правилами игры в виде ФКС, почва для повышения прозрачности деятельности исполнительной власти и рынка – подготовлена в духе общего тренда «борьбы с…».
С конца 2013 года в исполнительной власти Петербурга произошли очередные перестановки, которые многими участниками рынка оцениваются как однозначно позитивные. Так, профильным вице-губернатором стал Марат Оганесян, а председателем комитета по строительству – Михаил Демиденко. Оба чиновника – профессиональные строители, поэтому отраслевики с удовольствием отмечают, что, систематические встречи с подрядчиками, личные поездки на объекты позволяют чиновникам иметь информацию из первых рук, знать ситуацию изнутри. А понимание специфики деятельности делает возможным вести разговор с отраслевиками на одном языке.
Конечно, надеяться, что эта ложка меда в бочке дегтя общей ситуации что-то кардинально изменит – не приходится, но, по крайней мере, то, что безотлагательные вопросы будут решаться не на основе формализма – основания считать есть.

«Двух пустых не надо брать – надо тендер выбирать»
Какое-то время назад обозначилась тенденция ухода предприятий отрасли Петербурга на строительство объектов в другие регионы. Среди причин называли и нехватку заказов в городе, и экспансию московских компаний. На самом деле в Петербурге дорожникам и мостовикам хватает работы, а уход многих компаний в другие регионы, говорят отраслевики, связан с невыполнимыми условиями, в которые их поставили местные власти. Особенно это касается прошлого 2013 года, когда, мягко говоря, вопросы к действиям исполнительной власти некоторых профильных комитетов, были у всех.
Однако далеко не все считают, что условия для подрядчиков в Петербурге отличаются в худшую сторону от условий, предлагаемых в других регионах, и объясняют уход на другие территории расширением собственного присутствия и нежеланием зависеть только от одного-двух заказчиков.
Постепенная монополизация отдельных сегментов рынка предприятиями-гигантами и московскими компаниями некоторым экспертам вообще видится естественным процессом, но, с одной поправкой: естественным процессом в российских условиях, так как наша антимонопольная политика, в свою очередь, также имеет по-настоящему российский колорит.
Объективным обстоятельством, которое не может не подстегивать подрядчиков искать работу в других регионах, называют отсутствие четких планов у города по строительству объектов. Отраслевики говорят о том, что, готовы вместе с представителями власти принять активное участие в разработке среднесрочных перспектив, поделиться своим опытом, и, таким образом, создать условия для нормальной работы.
Если такой диалог состоится, главное, чтобы последующий процесс происходил не так, как разработка и принятие ФКС, который, как уверяли, писался при непосредственном участии представителей различных отраслей.

«Покажешь на другую – вся игра твоя впустую!»
Новый строительный сезон не обещает быть без проблем хотя бы по части планирования сроков текущего и капитального ремонта. ПМЭФ (Петербургский международный экономический форум), который традиционно вносил коррективы в работу дорожников, в 2014 году будет проходить 22-24 мая, а не в конце июня, как обычно.     
В АИП (адресная инвестиционная программа) по ремонту дорог на 2014 год – 217 адресов 18-ти районов города на общую сумму 4 637 087,0 руб. Сроки по выполнению запланированных работ, конечно, сдвинутся не только из-за мероприятий, проводимых в Северной столице, но и из-за «привыкания» исполнительной власти и подрядчиков к работе по ФЗ-44 с учетом изменений по способам размещения, проведения госзакупок, критериев отбора и оценки подрядчиков. Очевидно, что адаптационный период может затянуться; к тому же, многие подзаконные акты еще не готовы.
Не стоит забывать, что, в условиях дефицита бюджета, стагнации в экономике города и страны в целом, перспективы нового строительного сезона не могут быть блестящими. Некоторые экономисты ожидают нового витка инфляции и обвала курса рубля, который пока искусственно сдерживается до завершения Олимпиады в Сочи, т.е. до конца февраля. Если о дефолте пока говорят как о туманной вероятности, то, об ослаблении рубля – как о вполне конкретной перспективе. Если принятый бюджет страны в целом, и Петербурга – в частности, еще в прошлом году называли социальноориентированными, стоит ожидать, что и бюджет на последующие годы будет иметь ту же ориентацию в попытке хотя бы частично решить те вопросы, которые оказались отодвинуты на задний план в связи с проведением Олимпиады. На вливание федеральных денег смогут рассчитывать только те регионы, которые в ближайшее время будут выполнять представительские функции: Петербург (ПМЭФ), Сочи (Саммит большой восьмерки в июне) и т.п., но, для решения текущих задач всем регионам все равно придется изыскивать свои способы, эффективность которых будет зависеть от грамотных и своевременных действий местных властей.          


Таким образом, дорожно-мостовой отрасли, как, впрочем, и игрокам других отраслей, в 2014 году предстоит испытать на себе действие нового правового поля – игры по новым-старым правилам, новых экономических условий в контексте усиливающейся стагнации экономики страны и, конечно, быть готовыми к тому, что для защиты интересов своего бизнеса им придется задействовать дополнительные ресурсы в виде новых рынков или даже диверсификации деятельности.      



Мнения экспертов:

Борис Шендерей, председатель совета директоров проектно-изыскательствого института «ИНЖТЕХНОЛОГИЯ»
Закон ФЗ-94 является основным регулятором отношений субъектов рынка госзаказов. С 1.01. 2014 введена в действие его модификация - ФЗ-44. Новый регулятор имеет ряд преимуществ для выполнения своего назначения, но основные недостатки первого, присущие почти всему законодательству, регламентирующему нашу повседневную жизнь, благополучно перешли из одного закона в другой.
Конечно, это связанно с тем, что они, в силу своей неконкретности в целом ряде основополагающих факторов, дают возможность существования большому количеству преференций, которые чиновники могут предоставлять по своему усмотрению:
1.Гарантийные обязательства регулируются объемом 1-30 % от максимально-начальной цены конкурса. Реальный размер регламентируется не законом, а желанием заказчика, что, очевидно, резко сужает возможности малого и среднего бизнеса.
Кто выигрывает? Банки, которые за гарантию аккумулируют у себя гораздо большие средства, чем суммарная стоимость всего госзаказа в масштабе государства.
2.Практически закон не регулирует требования по качественному отбору для тендера. Здесь произвол заказчика может быть неограничен. Принято, например, требовать перечень услуг-аналогов, предоставленных соискателем за последние три года. Было бы правильно требовать перечень услуг-аналогов, выполненных соискателем за последние три года, где объем, выполненный соискателем, составляет не менее 50%. Такая регулировка исключила бы извращение самого смысла квалификации, если рассмотреть этот вопрос при наличии единых источников и многократных при них субподрядов.
Совершенно очевидно, что столь значимый для рынка законодательный акт должен был перед принятием получить широкое обсуждение рыночного сообщества, только в этом случае в акте были бы теоретически исключены возможности преференций.

Нина Одинг, начальник исследовательского отдела Международного цента социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»
Специалисты неоднозначно оценивают новый закон №44-ФЗ «О Федеральной контрактной системе». Многие из них, сравнивая № 94-ФЗ о госзакупках и новый закон, говорят, что принципиальных отличий между первым и вторым практически нет. Значительная часть положений Закона о госзакупках сохранится в новой системе в той или иной форме, в частности, почти не изменятся существующие способы проведения госзакупок. В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) вводятся конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Несмотря на преемственность многих положений из старой системы потребуется значительная перестройка всей системы госзаказа, для чего предусмотрен определенный переходный период постепенного введения в действие нового закона, что связано с созданием единой информационной системы. В основном, отличие состоит в усложнении системы, что выражается в расширении способов размещения, критериев отбора, введении оценочных критериев. К новациям можно отнести новые правила обеспечения заявки и контракта, Реестр банковских гарантий, расторжение контракта, антидемпинговые меры. Акцент в новом законе, на мой взгляд, был сделан на усилении контроля  сверху, путем подробного учета и детализации условий.
Уход предприятий дорожной отрасли Петербурга на строительство объектов в другие регионы, на мой взгляд, не стоит расценивать только как негативную тенденцию, это скорее, расширение рынка, диверсификация регионального охвата, выход на новые рынки. Конечно, возможны проблемы на рынке СПб, связанные с высокими барьерами входа и получения заказов.  Пожалуй, можно согласиться с тем, что этот рынок далеко непрозрачен и несвободен от картельных сговоров, но это всего лишь предположения. Скандалы, сообщения об этом в СМИ, отсутствие информации и низкое качество работ дают основания подозревать сговоры и монополию на рынке дорожных подрядов.

Алексей Ерков, главный экономист Института территориального развития
На мой взгляд, изменения в области госзакупок при вступлении в силу №44-ФЗ должны произойти. Потому что сегодня ситуация, которая сложилась в этой сфере, не поддается никаким разумным описаниям и не выдерживает никакой критики.
Безусловно, городу нужна консолидированная политика по развитию транспортной инфраструктуры. Еще свежа в памяти история, когда ремонтировали мост Александра Невского, но работы не были завершены. Было не понятно, кто проводил работы, на каких условиях и так далее. Ни один из руководителей профильных ведомств - ни Комитета по транспорту, ни Комитета по развитию транспортной инфраструктуры - не мог ответить, что происходит.
Да, конечно, привлечение большего количества организаций создаст необходимую конкуренцию на рынке дорожно-мостового строительства. Другое дело, что в рамках существующих цен и тех условий, которые выдвигаются (сначала выполняете все работы, а потом оплата и так далее), мне очень трудно представить, чтобы маленькие организации могли составить достойную конкуренцию крупным компаниям. Идея хорошая, но каково будет ее воплощение, я не готов сказать.
В ближайшее время развитие дорожной отрасли будет происходить в том же русле, что и сейчас. Ухудшений не будет, потому что это вызвало бы социальный всплеск. Но потенциала для кардинального улучшения ситуации в этой области в Петербурге я тоже не вижу. Есть внешние моменты, которые позволяют думать о том, что город серьезно взялся за развитие транспортной инфраструктуры. Например, увеличилось количество комитетов, которые отвечают за дорожную сферу. Но сейчас все эти структуры заняты тем, что выясняют между собой, кто больше любит родину, а не то, какой работой они конкретно должны заниматься. У каждого комитета есть своя собственная точка зрения, и он ее лоббирует, отказываясь услышать других.   

Святослав Ломбас, советник директора ГУП «ЛЕНГИПРОИНЖПРОЕКТ», заслуженный строитель России
Одно из обязательных условий, не прописанных в ФЗ-44 для проведения тендера на проектные работы, - это обеспечение тендерной документации полными исходными данными. Без соблюдения этого условия тендер не должен проводиться, так как  в противном случае возможны дополнительные работы по объекту, соответственно, изменение стоимости и сроков исполнения.  
Заказчик имеет право поручить сбор исходных данных (до тендера) любой подрядной организации. Сбор исходных данных занимает гораздо больше времени, чем само проектирование.
ВременнАя возможность у заказчика на предпроектную подготовку объекта минимальная: до 90-х годов было долгосрочное планирование  - 3÷5 лет до начала строительства, в настоящее время - год.
При ограниченном времени повышается ответственность участников конкурса: необходимо иметь большой профессиональный опыт и материальные ресурсы для исполнения тендера. Одними законами со штрафными санкциями ситуацию не исправить, как говорят "гладко да на бумаге, а забыли про овраги", вот в этих оврагах иногда оказываются проектировщики и строители.
Иногда заказы отдаются сторонней организации, которая решает локальные задачи, связанные с реализацией объекта без учета перспектив развития инфраструктуры и общей ситуации, что впоследствии приводит к корректировке документации, а в некоторых случаях  и к "бросовым" строительным работам. А ведь  это – деньги города! Поэтому здоровая конкуренция – это, конечно, хорошо, но, нельзя допускать фирмы, по формальным признакам подходящие для выполнения задач, а, на самом деле  неспособные справиться с задачей.

Ирина Митина, старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и Партнеры»
Нормы 44-ФЗ по сравнению со старым законом являются более жесткими и подробными. Например, вводится обязательность начисления подрядчику неустойки за просрочку исполнения (ранее у заказчика было право ее не использовать). Установлено требование о предоставлении обеспечения исполнения обязательств по контракту – залог, банковская гарантия – ранее эта норма была факультативной.
В новом законе четко описаны правила определения начальной цены контракта. Ряд положений, действительно, повторяет 94-ФЗ, но это нельзя, безусловно, отнести к «минусам» закона о контрактной системе. Кроме того, исключить злоупотребления полностью невозможно, поэтому большое внимание нужно уделять мерам контроля за исполнением закона. Банковская гарантия является дополнительным механизмом защиты интересов заказчика. Привязка суммы, на которую выдана гарантия, не к максимальной цене, а к итоговой сумме контракта была бы более логичной. В таком случае в документации нужно было указать, что размер гарантии составляет определенный процент от цены контракта, предлагаемой участником закупки. Однако такой подход может повлиять на прозрачность процедуры закупки – точный размер обеспечения не будет известен заранее.
Развитие дорожной отрасли в условиях возможного дефицита бюджетных средств может происходить с использованием других механизмов, например, государственно-частного партнерства.
 

Александр Кабанов, генеральный директор научно-исследовательского и проектно-изыскательского института «Севзапинжтехнология»
ФЗ-44 как и ФЗ-94 призван регулировать вопросы, связанные с конкуренцией, с доступом к рынку тех или иных организаций, но, он ставит серьезные вопросы не только перед подрядчиком, но и перед заказчиком. Многие заказчики уже перестроили свою систему на уровне министерств и ведомств под работу по новому закону (ввели необходимые изменения в свои положения, внутренние регламентирующие документы). Однако пока нет практики применения ФЗ-44: все только началось, поэтому вопросов без ответов еще достаточно.
Для подрядчиков новые правила – своеобразный вызов, маркер их способности к быстрому ориентированию: например, по нашим олимпийским объектам мы отчитывались каждый месяц о ходе работ, и это было предусмотрено контрактом. Это предусмотрено и в новом законе.  На мой взгляд, ФЗ-44 делает процесс выполнения контракта более прозрачным, дает возможность видеть, как идет реализация объекта.
Естественные монополии  прислушиваются к произошедшим изменениям. Сегодня уже происходит размещение их корпоративных заказов и через процедуры, прописанные в новом законодательстве. Это – плюс в борьбе с непрозрачностью размещения государственных закупок и исполнения контрактов.
Наличие у подрядчика  единственного заказчика  может негативно сказаться на его деятельности, так как любые изменения в структуре и политике заказчика, любые изменения в экономике государства могут привести к корректировке контрактов и планов работы.  Предвидеть их невозможно.  Поэтому нам необходимо диверсифицировать рынки и искать работу не только в  своем родном регионе. Мы, например, работаем и в других регионах, и это не связано с тем, что дома нам предлагают какие-то не устраивающие нас условия, так как они везде примерно одинаковые.
На сегодня региональные бюджеты урезаны в среднем на 30-40%, поэтому, конечно, объем госзаказа уменьшится. Поэтому необходимо иметь стратегический план развития инфраструктуры хотя бы на среднесрочную перспективу и приглашать к обсуждению представителей отрасли – специалистов.

«По итогам 2013 года российская промышленность показала нулевую динамику». (Денис Мантуров, глава Минпромторга)